Het Belgisch drugbeleid onder de loep

Niemand is verbaasd als we zeggen dat het Belgische drugbeleid ingewikkeld is. Maar wat maakt het nu juist zo complex?

Het Belgisch drugbeleid wordt bepaald door twee beleidsteksten: de Federale Drugsnota uit 2001 en de Gemeenschappelijke Verklaring van de Interministeriële Conferentie Drugs uit 2010. Deze documenten bepalen de doelstellingen en krijtlijnen van het Belgisch drugbeleid. Eind 2023 (na het afronden van het doctoraatsonderzoek) kregen die beleidsteksten een update met een Interfederale drugstrategie voor een globaal en geïntegreerd drugbeleid 2024-2025. Er zijn tussen 2001 en 2023 nog heel wat andere beleidsteksten gepubliceerd die belangrijk zijn voor het drugbeleid, maar die waren ofwel specifiek gelinkt aan een bepaald beleidsdomein of beleidsniveau of ze waren niet specifiek gericht op drugs.

Het Belgisch drugbeleid is gebouwd op drie pijlers: preventie, hulpverlening en repressie. De verschillende betrokken beleidsdomeinen en –niveaus werken samen aan dit beleid. Op dat vlak toont het gelijkenissen met andere complexe beleidsvraagstukken, zoals het volksgezondheidsbeleid of milieubeleid. Deze beleidsterreinen moeten ook antwoord bieden op dynamische en constant evoluerende problemen (bv. klimaatverandering), hebben geen eenvoudige oplossingen en worden geconfronteerd met vergelijkbare veranderende politieke, organisatorische en economische contexten.

De complexiteit van het Belgische drugbeleid is echter uniek omdat het, meer nog dan bij andere beleidsvraagstukken, verdeeld zit over verschillende bevoegdheden en omdat het drugsfenomeen ook voor een groot stuk illegaal is. Dit onderzoek kan dus in zekere mate inspirerend zijn voor andere beleidsvraagstukken, maar mag niet los worden gezien van zijn unieke context.

Een mix van kwalitatieve methoden

Evaluaties en onderzoek van drugbeleid gaan traditioneel na ‘wat werkt’. Vanaf begin jaren 2000 verschoof de focus naar ‘hoe en waarom werkt het’. Dat is dan ook de focus van het doctoraatsonderzoek. Om een beleidsinterventie zo complex als het Belgisch drugbeleid te evalueren, is namelijk een evaluatiekader nodig dat die complexiteit omarmt. Een real world logic model (RWLM) bleek daarvoor een geschikt kader te bieden.

In het evaluatiekader werden verschillende kwalitatieve methoden gecombineerd. Zo werden de Federale Drugnota en de Gemeenschappelijke Verklaring van de Interministeriële Conferentie Drugs kwalitatief geanalyseerd en werden kwalitatieve interviews en focusgroepen gehouden met 3 beleidsmakers (kabinetsmedewerkers), 39 beleidsuitvoerders (praktijkwerkers zoals preventiewerkers, politieagenten en hulpverleners, ambtenaren en experten) en 22 beleidsontvangers (burgers die legale of illegale drugs gebruiken).

Beleid op papier vergeleken met beleid in de praktijk

Geen eenduidige visie op drugprobleem

In de beleidsintenties zijn drie problemen beschreven waar het drugbeleid tegen moet optreden: druggebruik, problematisch druggebruik en problemen die gepaard gaan met het illegaal drugaanbod, denk maar aan drugproductie en drughandel.

In de praktijk zijn de problemen van het drugbeleid veel diverser. Naast druggebruik, verslaving, drugproductie en –handel, wordt ook verwezen naar bredere maatschappelijke problemen zoals dakloosheid of migratie, of naar organisatorische problemen zoals concurrentie tussen verschillende diensten. Daarnaast hebben beleidsmakers, beleidsuitvoerders en beleidsontvangers andere opvattingen over de problemen waar het drugbeleid tegen moet optreden. Die diversiteit in opvattingen hangt dan weer vaak samen met hun ervaring in hun dagelijkse praktijk. Een politieagent beschrijft bijvoorbeeld problemen van druggerelateerde overlast, waar een burger de nadruk meer legt op bijvoorbeeld de lange wachtlijsten in de drughulpverlening.

Geen integraal en geïntegreerd drugbeleid?

De resultaten tonen dat er een kloof bestaat tussen wat in de beleidsintenties wordt bedoeld met ‘integraal en geïntegreerd samenwerken’ en hoe dit in de praktijk wordt gedaan. Integraal en geïntegreerd samenwerken wordt in de beleidsintenties omschreven als een afstemming en coördinatie over beleidsniveaus en beleidsdomeinen heen. Concreet dus: een afstemming tussen bijvoorbeeld het federaal beleid van justitie met het Vlaams beleid van welzijn en volksgezondheid. In de praktijk blijkt er echter vooral versnippering te zijn. Hoewel de Thematische Meeting Drugs en de Algemene Cel Drugbeleid duurzame overlegplatformen zijn, missen ze slagkracht om naadloze samenwerking te bewerkstelligen. Te vaak beschrijven respondenten onderlinge concurrentie tussen bevoegdheidsniveaus of een versnippering van bevoegdheden die een coherent beleid hinderen. Voorbeelden van integraal en geïntegreerd samenwerken op regionaal of lokaal niveau in de praktijk zijn er dan weer wel.

Van evidencebased naar evidence-informed

Nog een verschil tussen de beleidsintenties en implementatie in de praktijk, is het principe van evidencebased werken. Op papier is het doel een evidencebased Belgisch drugbeleid, met de nadruk op onderzoek, evaluatiestudies, en het verzamelen van epidemiologische data als basis voor beleidsbeslissingen. Vooral in de doelstellingen voor preventie en hulpverlening is evidencebased werken een centraal principe: interventies moeten een effectiviteit kunnen aantonen.

In de praktijk blijkt die wetenschappelijke evidentie echter een bescheiden rol te spelen. Evaluatieonderzoek vindt zo goed als uitsluitend plaats bij preventie- en hulpverleningsinterventies. Interventies die het illegaal drugsaanbod moeten aanpakken worden zelden geëvalueerd op effectiviteit. En onderzoeksaanbevelingen die het drugbeleid adviseren, brengen weinig beleidsveranderingen teweeg. Bovendien worden praktijkkennis en ervaringsdeskundigheid gewaardeerd naast wetenschappelijke evidentie: praktijkmedewerkers in preventie en hulpverlening wenden dus wetenschappelijke kennis, ervaringsdeskundigheid en praktijkkennis aan om hun dagelijks werk vorm te geven. In die zin kan in de praktijk eerder gesproken worden van een evidence-informed dan van een evidencebased werkwijze.

Geen visie op gewenste langetermijnverandering

Het lijkt erop dat zowel in de beleidsintenties als bij de implementatie in de praktijk vooral de vraag ‘hoe moeten de interventies werken’ aan bod komt. Terwijl de vraag ‘welke veranderingen willen we teweegbrengen’ amper wordt gesteld. Nochtans is het waardevol om gewenste langetermijnverandering concreet en tastbaar te maken. Denk maar aan de concrete doelstelling om het aantal dagelijkse rokers terug te brengen tot 10% in 2028 (uit de interfederale strategie voor een rookvrije generatie). Het geeft een concrete stok achter de deur om de doelstelling te meten.

Bottom-up drugbeleid

Uit de resultaten wordt duidelijk dat het Belgische drugbeleid vooral bottom-up vorm krijgt. Beleidsuitvoerders gebruiken de inzichten uit hun werkcontext om het drugbeleid vorm te geven en te innoveren. Daarbij vertrekken ze enerzijds van hun dagdagelijkse ervaringen, zoals gezondheidsproblemen door druggebruik, of veiligheidsproblemen door druggerelateerde overlast. Anderzijds halen ze ook inzichten uit de richtlijnen die gelden binnen hun werkveld. Denk bijvoorbeeld aan evidencebased werken in de gezondheidszorg of bescherming van de maatschappij en het garanderen van de veiligheid bij handhavingsberoepen. Uiteraard zijn hun mogelijkheden om het beleid uit te tekenen en te vernieuwen niet onbeperkt. Ze stoten op de grenzen van een wettelijk kader, de complexe bevoegdheidsverdeling, of financiële beperkingen.

Meer weten?

Lees het doctoraat hier of mail naar Eva.Blomme@vad.be voor een digitaal exemplaar.